A Proteção da Confiança e a Segurança Jurídica como Limites Constitucionais da Atuação Administrativa

 A Proteção da Confiança e a Segurança Jurídica como Limites Constitucionais da Atuação Administrativa

Regência: Prof. Vasco Pereira da Silva

Assistente: Prof. Pedro Santos Azevedo

Lara Pais Silva - Subturma 11

I. Introdução

A Proteção da Confiança e a Segurança Jurídica constituem limites materiais fundamentais à atuação de administração pública, vinculados na Constituição da República Portuguesa, designadamente no seu artigo nº.266 nº.2.

Segundo as doutrinas de Diogo Freitas do Amaral e Paulo Otero, estes princípios garantem que a ação administrativa, embora prosseguindo o interesse público, não pode surpreender arbitrariamente os cidadãos, devendo pautar-se por padrões de estabilidade e previsibilidade.

Este tema reflete a sobreposição do Estado de Direito Material sobre a legalidade meramente formal, exigindo que a administração atue de boa fé nas suas relações com os particulares.

1. Apresentação do problema: a Administração deve poder adaptar-se, mas não pode surpreender arbitrariamente os cidadãos

O moderno Direito Administrativo reconhece que a administração pública necessita de capacidade de adaptação para prosseguir o interesse público e satisfazer as necessidades coletivas, ou seja, deve ser uma administração dinâmica.

Contudo, esta dinâmica encontra um limite na proteção da confiança dos cidadãos. A doutrina reforça que a administração deve poder adaptar-se a novas realidades ou a alterações de circunstâncias, mas não pode surpreender arbitrariamente os cidadãos.

Diogo Freitas do Amaral aponta que a atuação administrativa deve obedecer à boa fé nas suas relações com particulares, o que inclui a tutela de confiança legítima. Este princípio da boa fé implica a proibição de comportamentos contraditórios por parte da administração.

A concretização mais marcante deste limite encontra-se no regime da revogação dos atos administrativos. A ideia da proteção da confiança exige que os atos administrativos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos possuam um regime especial de proteção e, por esta razão, tais atos não podem ser revogados por razões de mérito ou conveniência.

Esta irrevogabilidade face ao mérito visa especificamente assegurar que o cidadão, que confiou numa decisão administrativa favorável que lhe concedeu um direito, não seja surpreendido pela alteração da posição do órgão administrativo ou pela revogação da decisão por razões de oportunidade.

O princípio da boa fé, que inclui a tutela da confiança, é um critério de atuação que não só protege o particular face a lesões patrimoniais, mas também assegura a seriedade e honestidade da administração pública.

2. Relação entre Estado de Direito, segurança jurídica e proteção da confiança

A Proteção da Confiança e a Segurança Jurídica estão intrinsecamente ligadas, sendo ambas corolários da consagração do Estado de Direito em Portugal (artigo nº.2 da CRP).

O Estado de Direito é o princípio estruturante que exige que os órgãos e agentes administrativos estejam subordinados à Constituição e à lei, pelo princípio da legalidade.

Paulo Otero integra a proteção da confiança e a boa fé na esfera do Estado de Direito Material, que impõe à administração a obrigação de respeitar, em concreto, as normas e os princípios jurídicos.

A Segurança Jurídica é uma dimensão crucial do Estado de Direito, e garante a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico, sendo também a garantia de que as relações jurídicas estabelecidas não podem ser alteradas sem fundamento legítimo.

A doutrina, nomeadamente Freitas do Amaral e Paulo Otero, reconhece que a proteção da confiança é das manifestações mais importantes da segurança jurídica.

A Proteção da Confiança atua especificamente quando o cidadão, com base em atuações anteriores da administração ou em normas jurídicas, gera uma expectativa legítima e fundada de que determinada situação se manterá ou que a administração agirá de certa forma.

O princípio da boa fé, que inclui a tutela da confiança, obriga a administração a coerência e a lealdade nas suas relações com os particulares.

Assim, a relação é hierárquica: o Estado de Direito é o regime que fundamenta a exigência da Segurança Jurídica, e a Proteção da Confiança é o instrumento que opera esta segurança no quotidiano administrativo, assegurando que o particular possa confiar na estabilidade dos atos criadores de direitos.

A conjugação destes princípios limita o poder administrativo de alterar, a todo o tempo e sem fundamento suficiente, as relações jurídicas já estabelecidas, sobretudo quando o particular agiu com base na expectativa da permanência da situação.

II. A segurança jurídica na dogmática clássica

A dogmática clássica do Direito Administrativo baseava-se na primazia da lei ordinária e no princípio da legalidade estrita.

Nesse modelo, a segurança dos particulares era assegurada pela subordinação dos órgãos e agentes administrativos à lei, atuando esta legalidade como um limite negativo à ação.

Contudo, esta concepção clássica, centrada na lei, apresentava insuficiências dogmáticas e não valorizava suficientemente a ideia de coerência e estabilidade no comportamento da administração para além da mera legalidade formal. A ideia subjacente ao surgimento do Direito Administrativo era, originalmente, a de garantir aos particulares a possibilidade de recorrerem aos tribunais contra os atos administrativos que os prejudicassem.

1. Freitas do Amaral e o princípio como pilar de previsibilidade e estabilidade

Na doutrina moderna, Diogo Freitas do Amaral insere a segurança jurídica e a proteção da confiança no núcleo dos princípios fundamentais que regem a atividade administrativa.

O princípio da boa fé é visto como o pilar onde assenta a tutela da confiança legítima dos cidadãos. A observância da boa fé é essencial para que a administração crie um clima de confiança e previsibilidade na sua atuação.

A tutela da confiança legítima não é apenas uma formalidade, mas sim um princípio imprescindível que obriga a administração a obedecer à boa fé nas suas relações com os particulares, em todas as suas formas e fases. Esta tutela visa garantir a conformidade material dos atos com o ordenamento jurídico, sendo um elemento essencial do comportamento ético da administração.

A proteção da confiança, defendida por Freitas do Amaral, assegura a credibilidade das instituições públicas.

2. A segurança jurídica como limite do poder administrativo

A segurança jurídica, manifestada pela proteção da confiança, atua como um limite constitucional significativo ao poder administrativo, em especial no domínio da autotutela, que se traduz na capacidade da administração de rever os seus próprios atos.

A proteção da confiança limita o poder de revogação dos atos administrativos por motivos de mérito ou oportunidade. O princípio da proibição da revogação, que visa proteger os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, traduz a necessidade do Estado manter a estabilidade nas situações jurídicas já criadas.

Assim, os atos administrativos válidos que criam ou consolidam direitos para o particular usufruem de um regime especial de proteção legal, dado que não podem ser revogados por razões de mérito ou conveniência. Este limite prático reflete que o particular que depositou confiança legítima num ato de administração não pode ser arbitrariamente surpreendido pela sua alteração.

III. A proteção da confiança: emergência e densificação constitucional

1. Requisitos da tutela da confiança (comportamento credível da administração, expectativa legítima do particular, dano ou sacrifício intolerável e ausência de razões predominantes de interesse público)

O princípio da tutela da confiança não é absoluto, mas requer a verificação de um conjunto de pressupostos jurídicos para que a confiança do particular seja efetivamente tutelada e o princípio se possa sobrepor a um eventual interesse público contrário. Estes requisitos são amplamente reconhecidos pela doutrina e são testados no regime da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos.

- Comportamento credível da administração: é necessário que exista um comportamento anterior à administração que tenha sido idóneo a gerar uma expectativa. O princípio da tutela da confiança deriva do princípio da boa fé e da tutela das promessas da administração. Este comportamento consiste na prática de um ato administrativo que é válido.

A lei impõe que atos constitutivos de direitos, mesmo que ilegais, só possam ser revogados sob condições muito restritas, para proteger os direitos e interesses dos particulares.

- Expectativa legítima do particular: o particular, agindo de boa fé, deve ter fundado uma expectativa legítima de que a situação jurídica se manteria.

Freitas do Amaral defende que a boa fé implica a tutela da confiança legítima, ou seja, a expectativa gerada no particular deve ser considerada justa e merecedora de proteção pelo ordenamento jurídico.

 - Dano ou sacrifício intolerável: é essencial que o particular, ao confiar na atuação da administração, tenha tomado disposições ou incorrido em sacrifícios que se tornariam intoleráveis ou injustificáveis se a administração viesse a alterar a sua posição.

A proteção legal dos atos constitutivos de direitos traduz o reconhecimento de que o particular que agiu baseado na concessão de um direito sofre um sacrifício se essa decisão for unilateralmente desfeita pela administração.

- Ausência de razões predominantes do interesse público: a tutela da confiança não é absoluta e deve ser ponderada com o interesse público. O princípio só prevalece se não existirem razões de interesse público que se sobreponha à confiança gerada no particular.

Isto significa que, para que a revogação de um ato que criou direitos seja admitida, deve haver fundamento legal e a administração tem de provar que a alteração é determinada por razões predominantes de interesse público.

No entanto, mesmo quando o interesse público predomina e permite a revogação, a proteção da confiança impõe, frequentemente, a obrigação de indemnizar o particular pelo dano sofrido, com o objetivo de restabelecer o equilíbrio financeiro.

IV. O papel do juiz administrativo

1. Fiscalização da quebra de confiança

O juiz administrativo desempenha um papel de fiscalização da quebra de confiança ao assegurar a subordinação da administração à totalidade do direito e aos princípios de valor constitucional.

A fiscalização dos tribunais administrativos assegura a defesa dos direitos dos particulares contra os abusos da administração. Paulo Otero refere que a função da justiça administrativa é a reintegração da legalidade violada. 

O princípio da proteção da confiança manifesta-se de forma prática no regime da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos. A intervenção do juiz é crucial para verificar se a revogação desses atos se baseou em fundamento legal e se existem razões predominantes de interesse público que justifiquem o sacrifício da confiança do particular.

2. Limites: não congelar o poder público, mas impedir arbitrariedade

O controlo exercido pelo juiz administrativo não tem como objetivo substituir a administração na sua gestão política, mas garantir que a sua atuação não é arbitrária e respeita os limites jurídicos.

A função do juiz administrativo tem limites que visam não congelar o poder público. A administração, ao prosseguir o interesse público, deve ter a capacidade de se adaptar às realidades e necessidades coletivas, como a segurança ou o bem-estar. O controlo jurisdicional respeita o mérito da decisão, que só pode ser controlado nos limites estabelecidos pela lei. Assim, a fiscalização da confiança é uma ponderação, pois o interesse público pode, sob certas condições, justificar o sacrifício da confiança do particular, implicando, por vezes, a obrigação de indemnização.

O principal foco do juiz administrativo é impedir a arbitrariedade. O controlo expandiu-se para abranger os aspetos do poder discricionário que são vinculados pelos princípios constitucionais. O exercício ilegal ou excessivo do poder discricionário, designadamente por violação dos princípios da proporcionalidade, justiça ou imparcialidade, é suscetível de controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Paulo Otero destaca a importância da fiscalização da discricionariedade imprópria.

Logo, o juiz administrativo atua para realizar um equilíbrio constitucional, garantindo que a administração, no seu dever de boa administração, não viole a confiança e a segurança jurídica geradas, impondo um controlo rigoroso sobre os vícios que resultam da violação dos princípios constitucionais, que são hoje as verdadeiras garantias da posição jurídica dos particulares.

V. Conclusão final

A consagração da proteção da confiança e da segurança jurídica reflete o amadurecimento do Estado de Direito em Portugal, onde a juridicidade se impõe à mera vontade política.

Estes princípios asseguram que a administração, embora possuindo poder de autotutela e devendo atuar com a máxima eficiência na prossecução do interesse público, deve fazê-lo de forma vinculada aos valores éticos e jurídicos superiores.

O resultado é um sistema onde a posição do particular é mais forte e tutelada, transformando a relação jurídica administrativa numa relação de cooperação e lealdade, e não meramente de subordinação

A proteção de confiança garante, em última análise, a credibilidade das instituições públicas, ao impor a coerência e previsibilidade, pilares essenciais para o funcionamento eficaz de um Estado democrático.

VI. Bibliografia

FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Vol. I e II. Almedina, 2015 

OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública. Almedina, 2017

OTERO, Paulo. Manual de Direito Administrativo. Almedina, 2016