A NOVA ERA DIGITAL NA ADMINISTRAÇÃO - Modernização administrativa e IA
Constança Hermínio, 2º ano, TB11
Direito Administrativo I
Modernização administrativa e IA
INTRODUÇÃO
Nos dias em
que hoje vivemos, observamos uma sociedade profundamente marcada pela
introdução das novas tecnologias, que mudaram a maneira como as pessoas, as
organizações e até mesmo os Estados interagem uns com os outros. Neste processo
de transformação surge uma nova forma na governação, no qual a digitalização, e
também a Inteligência Artificial nos tempos mais recentes, desempenham um papel
fundamental na modernização das funções públicas, racionalizando os recursos e
alterando a forma como a administração e os cidadãos se relacionam. Desta
forma, com este trabalho é pretendido analisar a evolução, os impactos e
desafios da Administração Digital e da IA em particular.
A TRANSFORMAÇÃO DA
ADMINISTRAÇÃO EM CRONOLOGIA
Com a difusão
da Internet, a massificação dos dispositivos inteligentes, os Estados enfrentam
a necessidade de adaptar a sua atuação às novas exigências que esta realidade
traz, nomeadamente uma sociedade fortemente dependente de tecnologias de
informação e comunicação. A chamada Sociedade da Informação, que redefine
comportamentos sociais, económicos e políticos.
A
digitalização vai se também verificar na Administração Pública, que vai passar
dos modelos “tradicionais” burocráticos, essencialmente caracterizados por
procedimentos lentos, e sobretudo em papel, para modelos digitalizados.
Desde o século
XX, especialmente na década de 90, surgiu um movimento de Reforma
Administrativa o New Public Management. Este movimento causou ao setor
público uma profunda mudança, com a introdução das TIC a recentrar a atividade
administrativa no cidadão e nas suas necessidades, procurando serviços menos
burocratizados e mais eficientes. Surge assim o governo eletrónico, no qual a
AP vai se através da incorporação destas novas tecnologias. A digitalização
tornou-se, assim, uma mudança estrutural, na qual as TIC, e mais recentemente,
a Inteligência Artificial, assumem um papel que cresce em importância na
atuação administrativa. A digitalização e a introdução de tecnologias são,
neste contexto, atualmente encaradas como essenciais para a eficácia e
modernização, além de permitirem concretizar princípios fundamentais da
Administração Pública.
A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DIGITAL EM PORTUGAL
Nos últimos
anos, sobretudo desde 2016, Em Portugal tem vindo a desenvolver vários programas
de modernização administrativa. O mais relevante será talvez a Iniciativa
Nacional de Competências Digitais e.2030 (INCoDe.2030), lançada pelo governo em
2017. Este programa constitui uma
resposta aos desafios da adaptação tecnológica e da inclusão social.
Os objetivos
nele presente vão ao encontro da necessidade de preparar, tanto a população, como
as estruturas do Estado para a realidade digital, ao promover a formação e a
literacia digital. Isto deve ser feito através do reforço das competências
necessárias para que as pessoas acedam de forma autónoma aos serviços e
consigam trabalhar de forma assertiva com os mesmos. Simultaneamente, o
programa procura reduzir desigualdades através da inclusão, alargando o âmbito
das suas medidas a mais camadas da sociedade para que se possa assegurar o
exercício pleno do direito de acesso à informação administrativa.
A modernização
administrativa exige ainda a formação contínua dos funcionários públicos, tendo
sempre presente o risco de exclusão digital que afeta grupos certas camadas
mais desfavorecidas da população. Por isso, a Administração deve proporcionar
os meios eletrónicos necessários, conforme o artigo 14.º, n.º 4, do CPA, e
manter canais alternativos, incluindo o atendimento presencial, para evitar
desigualdades.
No ordenamento
jurídico português, o Código do Procedimento Administrativo é verdadeiramente
relevante, pois consolida a digitalização como modo preferencial de atuação
administrativa. O seu artigo 61º, em articulação com o dever de utilização
previsto no artigo 14.º, n.º 1, estabelece a preferência pelos meios
eletrónicos como regra geral da atividade administrativa. Desta forma, prevê-se
uma maior simplificação, desmaterialização e eficiência. A digitalização também
contribui para a racionalização dos recursos, de acordo com o previsto no
artigo 267/5 da CRP. Paralelamente, o CPA também assegura a proteção dos
direitos dos particulares através do artigo 14/3, onde é consagrado o princípio
da paridade, que estende às operações eletrónicas todas as garantias aplicáveis
ao procedimento tradicional.
A Agência para a Modernização Administrativa
No contexto da
digitalização da AP portuguesa, parece bastante pertinente fazer referência à Agência
para a Modernização Administrativa, que é um instituto público da administração
indireta do Estado. Esta agência teve um importante papel no desenvolvimento de
projetos e medidas nas áreas da modernização e simplificação administrativa e
regulatória, da administração eletrónica e da distribuição de serviços
públicos. A sua atuação passa por três vertentes, o do atendimento, a da simplificação ou desmaterialização e a da
interoperabilidade. No que diz respeito ao primeiro, procede à expansão e
diversificação das formas de contacto entre a Administração e os cidadãos,
através de soluções, tanto presenciais, como remotas. Em relação à
simplificação e a desmaterialização, a agência procurou reduzir a burocracia na
atividade administrativa, fazendo a atualização dos procedimentos, que eram
antes feitos em suporte físico e passara a ser feitos através de plataformas
digitais. Quanto à interoperabilidade, esta garante a conexão entre sistemas
para que estes consigam se coordenar entre si, através de plataformas que
permitam uma comunicação transparente e a partilha de informação de forma
segura e uniforme.
A INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conceito
A Inteligência
Artificial, ou IA, é uma criação científica capaz de reproduzir competências
tradicionalmente associadas ao ser humano, como o raciocínio, a aprendizagem, o
planeamento e a até mesmo a criatividade. Consiste num conjunto de tecnologias
que utiliza um algoritmo em que o computador se baseia, para auxiliar ou até
substituir a intervenção humana. O tempo bastante reduzido da introdução desta
tecnologia na sociedade é inversamente proporcional ao impacto que causou deste
que se estabeleceu. A Administração seguiu esta tendência e tem integrado esta
tecnologia no seu funcionamento.
É possível
fazer uma distinção entre IA forte e IA fraca, cada uma com uma funcionalidade
diferente. A primeira corresponde à ideia de que um computador poderia
reproduzir integralmente a mente humana, replicando os processos cognitivos de
forma completa, já a segunda limita-se a executar tarefas específicas, sem que
haja verdadeira tomada de decisão independente. A segunda modalidade é
naturalmente aquela que se aplica hoje à administração pública, servindo a IA
como instrumento de apoio ao trabalho humano, não eliminando a intervenção e
supervisão por parte dos profissionais. Assim, no Direito Administrativo, a sua
utilização contribui para a concretização do princípio da boa administração,
permitindo aumentar a eficiência, reduzir custos e acelerar procedimentos.
Benefícios
Num primeiro
plano, é de salientar que a introdução das TIC na Administração Pública tem
permitido alcançar ganhos expressivos de eficiência e produtividade. Com a
facilidade em realizar os processos e sua automatização com o uso da IA, é
possível alcançar níveis que os métodos tradicionais muitas vezes não conseguem
garantir. Além disso, com a realização das tarefas mais repetitivas, que acabam
por consumir demasiado tempo, esta tecnologia leva a um aumento na
produtividade, pois os trabalhadores podem focar-se nas partes que só eles
conseguem fazer.
Outro
benefício relevante consiste na redução de erros humanos, pois tecnologias como
a IA conseguem recolher uma grande quantidade de informação, num período muito
reduzido, permitindo uma tomada de decisões mais informada. Esta característica
reforça o princípio consagrado no artigo 5.º do CPA, ao promover maior eficiência
na atuação administrativa. No entanto, é importante salientar que também se
podem geral problemas, como a utilização incorreta de pressupostos de facto ou
a falta de atualização constante dos algoritmos, que podem levar a informações
incorretas.
A
transparência é igualmente um benefício conhecido através da transformação
digital. Esta aproximou a Administração dos cidadãos, facilitando o acesso à
informação e contribuindo para práticas mais claras e responsáveis. É hoje
possível aceder à atuação da administração a qualquer tempo de forma clara com
a apenas uma pesquisa na internet.
A
personalização do serviço público é também algo a favor da IA, com a utilização
de chatbots e assistentes virtuais que conseguem prestar um atendimento permanente
e ajustado às necessidades dos utilizadores, respondendo a dúvidas e auxiliando
na resolução de problemas.
DESAFIOS DECORRENTES
DA DIGITALIZAÇÃO E IA
Como qualquer
transformação, a modernização administrativa conjuntamente com a utilização da
IA não possui só benefícios, muitos riscos são também facilmente observados.
Exclusão digital e desigualdade de acesso
A
digitalização pode acentuar desigualdades já existentes, em camadas da
população mais desfavorecidas que, naturalmente, possuem mais dificuldade em
aceder às TIC, ou mesmo quando tem acesso às mesmas, têm dificuldade em
adaptar-se a elas. O art. 14.º do CPA impõe o princípio do paralelismo e da
igualdade de acesso, obrigando a Administração a garantir soluções alternativas
de forma amparar estas discrepâncias.
Privacidade, proteção de dados e cibersegurança
Por outro
lado, a transição para um ambiente digital e a crescente acumulação de dados
criam vulnerabilidades que devem ser tidas em conta. Em primeiro lugar, a
recolha de dados pessoais em grande quantidade, dada a desmaterialização da
informação levanta sérios problemas privacidade. Em relação à IA, estes riscos
são ainda mais agravados. A concentração de informação sensível torna a
Administração Pública mais vulnerável a ataques cibernéticos, que tem como
objetivo o acesso a dados confidenciais e a sua utilização para fins ilícitos,
como o roubo de identidade ou a extorsão. Tendo em conta estes riscos, a
cibersegurança é essencial para garantir o direito à privacidade dos cidadãos.
Outro risco
relevante está associado ao “profiling” e a um possível aumento do poder do
estado. O facto dos sistemas como a IA analisarem padrões e preverem
comportamentos suscita preocupações quanto ao poder que o Estado pode adquirir
com o apoio destes na tomada de decisões administrativas. Reconhecendo estes
perigos, a União Europeia estabeleceu, no âmbito de uma futura Lei da IA, um
conjunto de práticas proibidas por representarem um risco inaceitável, e
configurarem ameaças sérias aos direitos humanos e à privacidade.
Neste
contexto, parece importante referir o Regulamento Geral sobre a Proteção de
Dados (RGPD), que tem um papel fundamental, desenvolvendo o direito à proteção
de dados pessoais, que está presente no artigo 26.º da CRP e também no artigo
8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O RGPD foi publicado
em 2016 e reforça a tutela dos dados pessoais. O seu cumprimento é
particularmente relevante em contextos de troca de informação entre serviços
públicos. Além disso, este impõe limites claros ao tratamento automatizado de
dados, sobretudo no que toca a decisões que possam afetar a esfera jurídica dos
titulares. Efetivamente, o seu artigo 22º consagra o direito a que as pessoas
não fiquem sujeitas a decisões inteiramente automatizadas que produzam efeitos
significativos na sua situação jurídica, afirmando a necessidade de intervenção
humana em processos decisórios relevantes.
Responsabilidade civil por decisões algorítmicas
A utilização
da IA levanta também questões no que respeita à determinação de
responsabilidades. Determinar qual a origem de um erro torna-se particularmente
difícil, uma vez que os sistemas automatizados envolvem vários níveis técnicos
e operacionais. Também os erros que podem ocorrer são variados, pois podem
resultar de problemas na própria máquina, erros de programação como instruções
incorretas ou ainda a utilização de “inputs” incorretos, como a introdução de
pressupostos de facto errados ou informações incompatíveis. Embora os
procedimentos tradicionais também estejam sujeitos a falhas, nos sistemas
automatizados a margem de controlo e de correção por parte dos agentes públicos
é consideravelmente mais reduzida.
Esta
dificuldade vai refletir-se na imputação de culpa e na determinação de quem
será responsável. Por exemplo, no caso atos administrativos que são totalmente automatizados,
a decisão resulta de um processo complexo que envolve diversos intervenientes,
o que torna praticamente impossível atribuir o erro a uma pessoa específica.
Além disso, não é possível conciliar a responsabilidade civil subjetiva, que
está prevista nos artigos 7 e 8 do Regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado, com as decisões produzidas por sistemas
automatizados, uma vez que estas exigem um facto voluntário e um juízo de culpa
aplicado a um comportamento humano. Da mesma forma o regime da responsabilidade
pelo risco, previsto no artigo 11.º do RRCEEP, se revela inaplicável, uma vez
que a utilização de sistemas informáticos não configura uma atividade dotada da
especial perigosidade exigida para que este regime se aplique. Assim, não
existe nenhum artigo que regule estes erros como algo particular, surgindo o
risco de a possibilidade do dano resultar do funcionamento global da
Administração.
É neste
contexto que surge a possibilidade de se poder recorrer à responsabilidade por funcionamento
anormal do serviço, consagrado no artigo 7/3 e 4, do RRCEEP. Este regime encontra-se
como solução mais adequada, imputando a responsabilidade à Administração
enquanto entidade coletiva, sem necessidade de provar culpa de um agente
concreto. Assim continua-se a proteger os direitos dos cidadãos, sem a
necessidade de procurar uma conduta ilícita de forma individualizada.
Um exemplo na
Jurisprudência neste sentido encontra-se na decisão do Tribunal Central
Administrativo Norte, que condenou o Estado pelo dano causado a um cidadão
retido no aeroporto devido à permanência indevida de mandados de detenção, que já
tinham sido pagos no sistema informático do Serviço de Estrangeiros e
Fronteiras. Como não era possível atribuir a falha a um funcionário concreto, a
responsabilidade recaiu sobre a Administração, a título de funcionamento
anormal do sistema informático.
Apesar de ser
a solução mais coerente e segura no quadro jurídico atual, a doutrina não
considera que esta solução vá a ser mais adequada, não sendo totalmente
satisfatória. Assim sendo, defende-se a necessidade urgente da criação de um
regime que regule esta questão de responsabilidade.
Poder discricionário e limites da automação
A utilização
de sistemas automatizados quando utilizada em atos administrativos baseados em
poderes vinculados, ou seja, atos em que conteúdo da decisão já está
determinado por lei, não apresenta nenhum problema prático, já que a máquina
irá apenas cumprir com aquilo presente na lei. Aliás, este procedimento é autorizado
pelo artigo 153.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo.
Isto muda
quando os atos são baseados em poderes discricionários. Estes poderes exigem
uma ponderação prévia da administração, e uma interpretação da norma que deve ser
orientada pelos princípios jurídicos e pelos interesses públicos em causa. Por
essa razão, a IA não consegue substituir a intervenção humana nestes atos, pois
não é capaz de imitar este comportamento humano. Tentar impor a uma máquina
critérios de ponderação que são intrinsecamente humanos seria, além de irrealista,
contraproducente.
Assim sendo, é
imperativo que a IA deva assumir apenas um papel auxiliar nas situações que
envolvem poderes discricionários, contribuindo para a análise de informação ou
para a organização dos dados, mas sem assumir a decisão final. O próprio
Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados apoia esta ideia, ao estabelecer no
seu artigo 22/1 o direito a que as pessoas não se encontrem sujeitas a decisões
exclusivamente automatizadas que produzam efeitos significativos na sua esfera
jurídica.
A REGULAÇÃO DA INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL
o AI Act
A União
Europeia aprovou Lei da Inteligência Artificial, também conhecido como AI Act,
que foi o primeiro quadro jurídico global para IA. Este foi um passo muito
importante na evolução da digitalização. A proposta, iniciada em 2021, pretende
garantir uma IA centrada no ser humano, assegurando a proteção da saúde,
segurança, direitos fundamentais e da democracia.
O diploma faz abordagem baseada no risco, ajustando o grau de regulamentação ao
nível de perigo que a utilização de cada sistema representa.
Em primeiro
lugar, apresentam-se os sistemas considerados perigosos para os direitos
fundamentais, que representam um risco inaceitável, ao violarem gravemente a
privacidade e os direitos humanos. Estes são totalmente proibidos, e são:
- Vigilância biométrica em larga escala.
- Reconhecimento de emoções.
- Policiamento preditivo.
- Criação de bases de dados de reconhecimento facial
através da recolha massiva de imagens online ou de videovigilância.
Num grau mais
abaixo, temos os sistemas de Alto Risco, que estão sujeitos a fortes restrições
por serem aplicados em setores sensíveis como saúde, justiça ou serviços
sociais. Estão sujeitos a obrigações estritas que garantam:
- Supervisão humana;
- Segurança e privacidade;
- Transparência;
- Não discriminação;
- Proteção social e ambiental.
Num último
patamar, são colocados os sistemas de risco limitado ou mínimo. Estes são
sistemas com impacto reduzido, que estão sujeitos apenas a deveres de
transparência, ou então são de utilização livre.
Princípios éticos internacionais da IA
Não só no seio
da EU a IA gera preocupação. De facto, organizações como OCDE, UNESCO e
Conselho da Europa defendem princípios fundamentais e têm reforçado o
enquadramento legal para o uso da IA, centrado na proteção dos direitos
fundamentais e na garantia de utilização dos sistemas de forma ética e
responsável.
Supervisão Humana e Controlo do Utilizador
A supervisão
humana é essencial para controlar a forma como os sistemas atuam. O Artigo
22.º, n.º 1, do RGPD assegura o direito a uma decisão humana, impedindo
decisões exclusivamente automatizadas com impacto jurídico relevante. Também a
Carta Ética da CEPEJ reforça o controlo do utilizador, e a doutrina reforça a
defesa do uso de IA fraca, que apoia, mas não substitui o decisor. A UE é
também defensora dos sistemas centrados no ser humano.
Transparência e Explicabilidade
A Carta Ética
prevê o princípio da transparência, que é fundamental para o controlo
democrático e judicial. Como já verificado, a digitalização administrativa atua
nesse sentido, garantindo o acesso à informação, atuando de acordo com o Art 37
da CRP. Porém, a IA ainda encontra dificuldades em fundamentar atos complexos,
exigindo explicabilidade para permitir contestação e fiscalização.
Não Discriminação
A IA pode
gerar decisões discriminatórias devido a enviesamentos algorítmicos. No
ordenamento jurídico português, a Constituição, nos seus Art. 13.º e 266/2, impõe
os princípios da igualdade e imparcialidade. Também a proposta de Lei da IA da
UE proíbe práticas de risco inaceitável que promovam discriminação, indo ao
encontro com o conteúdo da Carta Ética, que exige imparcialidade e justiça.
Robustez e Segurança
A segurança
dos sistemas e dos dados é um direito que deve ser protegido, devendo ser
minimizados os riscos de ciberataques e de violações de privacidade. A proposta
de Lei da IA impõe requisitos rigorosos de segurança e proteção de dados,
reconhecendo a vulnerabilidade associada à recolha e armazenamento de grandes
quantidades de informação privada.
Responsabilidade
A imputação de
responsabilidade é um dos maiores desafios da IA, como também já foi explorado
anteriormente. No contexto europeu e internacional, surge a Resolução 2929/2014
propõe distinguir entre sistemas de alto risco, que daria lugar a uma responsabilidade
objetiva, e de menor risco, para fazer face a este risco.
A ADMINISTRAÇÃO DO
FUTURO
O futuro do trabalho
no setor público
Num primeiro
impulso, a primeira ideia do impacto da digitalização e da IA no quesito
trabalho é a redução dos postos de trabalho. Esta ideia não pode ser vista de
forma tão literal. Tal como sucedeu noutras fases da História em que os
surgimentos de novas tecnologias transformaram profundamente o mercado de
trabalho, também agora a IA deve ser encarada não como uma ameaça, mas como uma
oportunidade para reinventar formas de trabalho e criar áreas de atuação. A
integração destas tecnologias implicará a adaptação da população às mesmas,
acompanhado de aquisição de novas qualificações para tal.
Neste sentido,
a utilização da IA poderá não apenas transformar funções existentes, mas também
gerar novos empregos e melhorar a qualidade do trabalho na Administração
Pública. Para que isto aconteça, deve-se investir no ensino e na formação
profissional, assegurando que os trabalhadores adquirem competências digitais
adequadas às exigências do futuro. A nível internacional, estima-se que cerca
de 14% dos empregos nos países da OCDE sejam facilmente automatizáveis,
enquanto 32% poderão sofrer alterações significativas. Em Portugal, certos programas,
nomeadamente o INCoDe.2030, procura responder a este desafio, tal como já
mencionado.
A evolução
tecnológica e os desafios colocados pela IA tornam evidente a necessidade de
perfis especializados capazes de lidar com as novas tecnologias dentro da
Administração Pública, como por exemplo analistas de dados públicos,
especialistas em cibersegurança, auditores algorítmicos e programadores
especializados em serviços públicos. Também gestores de ética digital podem ser
importantes, tendo o seu trabalho como função garantir que a utilização da IA
respeita os direitos fundamentais, os princípios jurídicos e os valores éticos.
“Administração
Pública 5.0”
As
potencialidades futuras da IA abrangem um vasto conjunto de áreas da
Administração Pública, proporcionando serviços mais eficientes e com capacidade
de antecipação. Também enquanto ferramenta de apoio à decisão, a IA pode
fornecer análises detalhadas e rápidas, embora a decisão final, sobretudo em
matérias que exigem ponderação jurídica, deva continuar a caber ao titular do
órgão competente.
A IA abre
ainda caminho a serviços com capacidade de previsão e a uma gestão inteligente
dos recursos públicos. Existem exemplos internacionais que o podem comprovar. É
o caso de Singapura, com os sistemas de monitorização doméstica que permitem
identificar antecipadamente situações de risco entre idosos. No âmbito
municipal, os algoritmos podem prever necessidades de manutenção em
equipamentos de transporte e acompanhar ecossistemas, ou ainda na proteção
civil, os modelos de previsão calculam o risco de incêndio em edifícios,
auxiliando na priorização de inspeções.
Assim, é
possível concluir que a IA tem potencial para transformar profundamente a
Administração Pública, desde que a sua utilização seja orientada por princípios
de legalidade, ética, supervisão humana e proteção dos direitos fundamentais.
CONCLUSÃO
Concluindo, a Digitalização e a Inteligência Artificial
apresentam-se como ferramentas de uma transformação na forma como o Estado
desempenha as suas funções administrativas, estrutura os seus serviços e
interage com a população. A digitalização proporcionou benefícios indiscutíveis em
eficiência, acessibilidade e transparência, enquanto a
IA acrescenta uma nova camada de lógica e análise nas ações
governamentais. Contudo, estes progressos não são isentos de impactos, como se
verificou, estes criam questões legais, éticas e sociais que devem ser tomados
em conta.
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