A natureza jurídica da delegação de poderes

Regência – Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente – Prof. Pedro Santos Azevedo

Trabalho realizado por: Madalena Guerra Carmona Cardoso (PB11)

 

A Delegação de Poderes - Comentário

 

A natureza jurídica da delegação de poderes

 

            A delegação de poderes constitui o ato através do qual um órgão da Administração – normalmente competente para decidir em determinada matéria – permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre as mesmas matérias, segundo o disposto no artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA).

            Ao corresponder a um instituto que se associa ao fenómeno de desconcentração administrativa das competências – modalidade de repartição de competências entre diversos órgãos da mesma pessoa coletiva –, ou de transferência entre diversas pessoas coletivas – correspondendo a uma desconcentração em sentido impróprio, mas sem ocorrência de descentralização (dado a inexistência de transferência de atribuições) –, visa a aproximação das populações e a desburocratização, procurando uma maior eficiência administrativa.

            Esta não se confunde com outras figuras jurídicas que lhe são aparentemente próximas, como a transferência legal de competência (resultante da lei, sem necessidade de ato de órgão administrativo), a delegação de assinatura (efetuada por um órgão num agente subalterno, encarregado de assinar a correspondência expedida por aquele), a suplência (na ausência, falta ou vacatura do cargo, a lei prevê que um outro titular assegure as respetivas funções transitoriamente), a substituição (o órgão de uma pessoa coletiva assume a competência de outro órgão, como consequência da violação de deveres funcionais por parte do mesmo) e a representação (supõe que existam duas pessoas coletivas distintas, repercutindo-se a atuação do representante na esfera jurídica do representado).

            Nesse sentido, poderão ser considerados três requisitos para que se consubstancie uma delegação de poderes, sendo eles a vigência de uma lei de habilitação – necessidade de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro, nos termos do artigo 111º/2 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) –, a existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente, ou de dois órgãos de duas pessoas coletivas diferentes – tomando-se como delegante o órgão originário ou diretamente competente e como delegado o órgão ou agente derivado ou eventualmente competente – e a prática de um efetivo ato de delegação de poderes – através do qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes ao delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos sobre os quais é normalmente competente.

            Enquanto ato da Administração Pública destinado a autorizar o delegado a exercer em nome próprio uma competência que não se encontra na sua esfera jurídica, o ato de delegação de poderes é um ato discricionário, pelo que, se tomar forma de ato administrativo, cria diretamente um poder funcional. Ainda assim, o mesmo deverá seguir os limites impostos pelo artigo 45º do CPA – cuja enunciação não é taxativa, existindo poderes que, pela lógica e natureza das coisas, são indelegáveis –, tendo os seus requisitos previstos no artigo 47º do mesmo Decreto-Lei – norma protetora da legalidade do processo e que garante a responsabilidade.

            Em geral, entende-se que a delegação de poderes coloca em marcha um processo de separação entre a titularidade e o exercício de um determinado poder ou competência, pelo que o órgão delegante não perde a competência que delega, mas o delegado passa a poder exercer a competência delegada – no exercício de poderes delegados, o delegado exerce em nome próprio, uma competência do delegante. Este entendimento constitui uma perceção relativamente generalizada sobre a natureza jurídica da delegação de poderes, contudo, existem outras construções dogmáticas com contornos diversificados.

            O tema da natureza jurídica da delegação de poderes, no âmbito do Direito Administrativo, é constantemente alvo de fortes divergências doutrinárias, que ainda hoje se mostram controversas entre administrativistas. Neste contexto, poderá fazer-se uma alusão às principais posições perfilhadas pela doutrina portuguesa.

            A primeira, defendida pelo Professor André Gonçalves Pereira e subscrita pelo Professor Marcello Caetano, designa-se tese da autorização, que faz corresponder à delegação de poderes uma autorização dada pelo delegante ao delegado, de exercício de competência já conferido pela lei de habilitação. Para esta corrente, a competência do delegante não é alienada nem transmitida para o delegado, pelo que antes é a lei de habilitação que confere desde logo uma competência condicional ao mesmo, relativa às matérias estabelecidas pela delegação – antes da delegação, o delegado já é competente, só que não pode exercer a respetiva competência até o delegante o permitir. Desta forma, sendo o ato de delegação um ato pelo qual um órgão permite a outro o exercício de poderes próprios do segundo, a natureza do ato é uma autorização.

            Seguidamente, existe a tese da alienação unilateral da competência, apoiada pelo Professor Rogério Ehrhardt Soares, que defende a recondução da delegação de poderes a uma alienação unilateral da sua competência pelo delegante, alienação essa que se traduz numa translação do poder delegado. Nesta ordem de ideias, a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da delegação, passa, por força desta, para a esfera de competência do delegado. 

            Em terceiro lugar, a tese da transferência do exercício, defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, distingue da competência a titularidade e o exercício, apontando o paralelo da concessão da delegação de serviços. Nesse sentido, o ato de delegação de poderes é aquele através do qual o delegante transfere para o delegado o mero exercício de certo poder funcional – a lei de habilitação permite essa transferência, não da titularidade dos poderes, mas do exercício dos mesmos. 

            Por fim, apoiada pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa, existe a tese da transferência de titularidade ou de gozo de parte das faculdades contidas na competência. De acordo com esta perspetiva, a consideração de que a lei de habilitação só confere competência ao delegante e não ao delegado é compatível com o regime legal, todavia, a mesma lei permite-lhe que transfira algumas faculdades incluídas num poder funcional que a competência integra. Assim, o ato de delegação de poderes procede a essa transferência, que não é só de exercício, sendo também de gozo ou titularidade.

            Ponderadas as construções doutrinárias apresentadas, acredito que a perspetiva mais adequada para definir a natureza jurídica do instituto da delegação de poderes será a do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, dado que, apesar de ter tido inicialmente preferência pela posição do Professor Diogo Freitas do Amaral, estou em crer que os argumentos apresentados pela primeira para refutar a limitação oferecida pela tese da mera transferência do exercício se mostram mais plausíveis.

            Efetivamente, a discrepância que o Professor Marcelo Rebelo de Sousa aponta à tese do Professor Diogo Freitas do Amaral tem razão de ser, na medida em que o primeiro afirma que a delegação de poderes não se limita a transferir o exercício de certo ou certos poderes funcionais, transferindo antes e necessariamente, além do exercício, a titularidade de gozo de algumas das faculdades contidas nesses poderes – embora nunca todas elas, daí os poderes do delegante relativamente à atuação do delegado. 

 

Bibliografia

Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2020.

Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999.

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2015.