A hierarquia e a sua função na organização e eficácia da Administração Pública: a sujeição do subalterno ao superior
Introdução
O Direito Administrativo, estando intimamente relacionado com a Administração Pública, é o ramo de direito que se encarrega de regular o exercício da função pública.
A Administração Pública, por seu turno, caracteriza-se por ser a realização continua e permanente da tarefa de satisfação das necessidades coletivas. Ou seja, o Direito Administrativo regula a atividade da Administração Pública, garantindo o funcionamento da função administrativa e, por consequência, a atividade da função pública.
Parece-me ainda importante referir, para efeitos de enquadramento, que o Direito Administrativo reconhece e tem como principal objetivo a satisfação das necessidades e interesses coletivos, o que significa que, sempre que haja a manifestação significativa de uma necessidade, esta manifestação resultará, à partida, no surgimento de um serviço público que a satisfaça eficazmente.
Assim sendo, e de forma a garantir esta eficácia, a Administração Pública estrutura-se num sistema de órgãos hierarquizados.
Para melhor entender as relações que se estabelecem entre estes órgãos hierarquizados é necessário olhar para a organização da Administração Pública do ponto de vista dinâmico, isto é, no respeitante às relações administrativas. Estas relações podem designar-se relações interpessoais, se estiverem em causa relações entre órgãos pertencentes a diferentes pessoas coletivas, e relações intrapessoais quando se trate de relações entre vários órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva.
Segundo o artigo 199º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa (CPR), referente à competência do Governo no exercício da função administrativa, existem três tipos de relações administrativas: as relações de hierarquia, superintendência e tutela. Será, portanto, objeto de estudo neste trabalho, as relações de hierarquia e as consequências que destas relações resultam.
O conceito de Hierarquia
Os serviços públicos podem ser organizados através de três critérios diferentes: organização vertical, territorial e horizontal. É no âmbito da organização vertical que se insere o conceito de hierarquia, uma vez que, esta organização se traduz na estruturação dos serviços em função da sua distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação. Este tipo de organização, dá então origem, à hierarquia.
Seguindo a definição de hierarquia defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, pode dizer-se que a hierarquia é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência (Freitas do Amaral, 2015, 4ª edição, p. 667).
Deste modo, podemos identificar os principais aspetos que caracterizam a existência de um modelo hierárquico.
Primeiramente, deve existir um vínculo entre órgãos e agentes administrativos, isto é, é necessário que haja, pelo menos, dois órgãos ou um órgão e um agente, que constituem o superior e o subalterno.
Por outro lado, é ainda essencial que, tanto o superior como o seu subalterno tenham uma atuação convergente, ou seja, que ambos atuem na prossecução de atribuições comuns.
E, finalmente, é indispensável que o vínculo jurídico que se estabelece entre o superior e o subalterno seja constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência.
Para melhor entender este conceito e prosseguir no estudo sobre as relações hierárquicas, é importante ressalvar que existem duas espécies distintas de hierarquia, que se diferem sobretudo pelos sujeitos envolvidos na relação e pelos efeitos jurídicos que a atuação hierárquica produz. A hierarquia interna é uma hierarquia de agentes, na qual se dá a divisão do trabalho, surgindo, por isso, no âmbito dos serviços públicos. Por seu turno, a hierarquia externa concentra-se na pessoa coletiva pública, ou seja, esta hierarquia estabelece uma superioridade e subordinação entre os órgãos da administração, repartindo as competências entre estes para a prática de atos. Esta última modalidade é aquela que terá maior relevância para a questão em causa no presente trabalho.
Os Poderes do Superior Hierárquico
A relação hierárquica, como visto anteriormente, é constituída pelos poderes do superior hierárquico e pelos deveres e sujeições do subalterno.
Existem três principais poderes do superior: o poder de direção, o poder de supervisão e o poder disciplinar.
O poder de direção, sendo o principal dos poderes referidos, consiste na faculdade que o superior hierárquico tem de dar ordens e instruções ao seu subalterno, dois conceitos que não se confundem. Este poder não está previsto legalmente porque decorre da própria natureza das competências do superior. Isto significa que, o superior concentra em si a faculdade de dar ordens e instruções sem que a lei o dite expressamente, ordens e instruções estas que terão apenas efeitos na relação interna superior/subalterno.
As ordens caracterizam-se por serem comandos individuais e concretos, através destas o superior exige que o subalterno adote uma conduta específica. Já as instruções, são comandos gerais e abstratos que fazem com que o subalterno adote determinadas condutas sempre que se verifiquem as situações previstas pelo superior.
O poder de supervisão, por sua vez, caracteriza-se pelo poder de revogação, anulação e suspensão dos atos administrativos praticados pelo subalterno, pelo seu superior, por sua iniciativa ou como consequência do recurso hierárquico interposto por um interessado.
O poder disciplinar é o poder de punição que é facultado ao superior, em casos de infrações à disciplina da função pública praticadas pelo seu subalterno. Estas punições são aplicadas através de sanções previstas na lei. Aos trabalhadores da Administração Pública no âmbito do emprego público, aplicam-se as sanções dispostas na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aos restantes, aplicam-se as normas disciplinares previstas no Código do Trabalho.
Para além destes três principais poderes, discute-se a existência de outros poderes que cabem ao superior. Nomeadamente, o poder de inspeção, o poder de decidir recursos, o poder de decidir conflitos e, eventualmente, o poder de substituição. Vejamos, superficialmente, em que consiste cada um destes.
O poder de inspeção, tal como o nome indica, pressupõe que o superior tenha a faculdade de supervisionar a atuação do subalterno, constituindo um poder instrumental para que o superior possa perceber como deve atuar na prática dos três principais poderes mencionados anteriormente.
O poder de decidir recursos, que realiza pelo recurso hierárquico, corresponde à reapreciação dos casos que são decididos pelo subalterno, em primeira instância.
O poder de decidir conflitos de competências, poder este que atribui ao superior a faculdade de, em casos de conflito entre subalternos, decidir qual destes é competente por lei. Este pode ser requerido pelos vários subalternos ou até mesmo por qualquer particular interessado, cf. artigos 51º e 52º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
Finalmente, o mais controverso, o poder de substituição que prevê que o superior pode exercer legitimamente, por lei ou delegação de poderes, as competências do subalterno. A existência deste poder é alvo de grande debate e discussão por parte da doutrina, da qual tomo posição pela parte da mesma que considera que este poder só existe nos casos em que o subalterno não pratique os atos a que esteja obrigado.
Do meu ponto de vista, o poder de substituição não deve ser encarado como um dos demais elementos caracterizadores da hierarquia, mas apenas como uma faculdade que só é permitida ao superior em situações muito específicas.
O Direito Administrativo, como acima referido, está organizado por orgãos hierarquizados, cada orgão possuidor da sua competência e com o seu papel próprio no funcionamento da administração. Permitir que, a todo o tempo e em qualquer circunstância, o superior hierárquico possa demandar da competência do seu subalterno colocaria em causa o princípio da legalidade e todo o seu propósito. Por isto, a meu ver, o poder de substituição deve existir e servir como uma ferramenta que garanta que a lei se cumpra e o funcionamento dos serviços em casos de falhas por parte do subalterno, mas não como mais um dos diversos poderes do superior que este pode exercer a todo o tempo e da forma que entender.
O dever de obediência
Aos demais poderes do superior hierárquico, correspondem deveres do subalterno dos quais importa ressalvar o dever de obediência.
O dever de obediência, sendo o principal contraponto do poder de direção, consiste na obrigação do subalterno cumprir com a ordens e instruções que lhe são impostas pelo seu superior hierárquico. Este dever, previsto no artigo 73º, nº8 da Lei Geral do Trabalhador em Funções Públicas, deve, contudo, preencher determinados requisitos.
Primeiramente, é necessário que a ordem ou instrução tenha origem num legítimo superior hierárquico, ou seja, o agente emissor da ordem ou instrução deve ser investido num cargo superior pertencente à mesma hierarquia do serviço. Por outro lado, a ordem ou instruções devem ser dadas em objeto de serviço, o que significa que não devem abranger questões que não sejam de interesse público e que se refiram a matérias pessoais. Por fim, as ordens e instruções devem revestir a forma legalmente exigida.
Limites ao dever de obediência: o direito de recusa do cumprimento
No seguimento da existência deste dever, surge a questão de saber se, no caso de estarem todos os requisitos preenchidos, mas ser intrinsecamente ilegal, a ordem deve ser acatada pelo subalterno, mesmo que dela possa resultar uma ilegalidade ou ilicitude. Esta questão levanta vários problemas porque, se por um lado, se pretende manter a regularidade e legalidade dos serviços públicos, por outro, atribuir a faculdade de um subalterno poder desobedecer a ordens que lhe são dadas pelo seu legítimo superior, promove a indisciplina. Para responder a este problema existem duas correntes doutrinárias.
Consagrada pela Constituição de 1933 devido ao Princípio do Estado de Direito Democrático, desenvolveu-se a ideia da corrente hierárquica. Segunda esta, existe sempre dever de obediência, não tendo o subalterno qualquer legitimidade para questionar ou interpretar as ordens que lhe são dadas pelo seu superior. A única coisa que ainda pode fazer é, em caso de dúvidas pertinentes e fundamentadas sobre a legalidade de uma ordem, exercer o seu direito de respeitosa representação, expondo as suas dúvidas ao superior. Ainda assim, seja qual for a decisão do superior, deve o subalterno, cumprir com a ordem ou instrução.
Atualmente, a corrente prevalecente é a corrente legalista. Defendida pelo Professor João Tello de Magalhães Colaço, esta corrente determina que não há qualquer dever de obediência quanto a ordens que são manifestamente ilegais. No âmbito desta corrente, há diferentes graus de aceitação e interpretação em relação à mesma. Numa perspetiva mais restritiva, considera-se que o dever de obediência apenas cessa se a ordem resultar na prática de um ato criminoso por parte do subalterno. De um ponto de vista intermédio, se considera que não há dever de obediência apenas quando a ilegalidade for clara e indubitável, não cessando este dever em caso de uma interpretação diferente em relação à conformidade do comando. Numa última perspetiva mais ampliativa se considera a superioridade da lei sobre o superior hierárquico, o que implica que o subalterno deve respeitar a lei, antes mesmo de respeitar o seu superior.
Não obstante a existência destas duas correntes, é necessário analisar o que consagra a lei atualmente e em que situações pode o subalterno, efetivamente, recusar-se a cumprir uma ordem que lhe é transmitida pelo seu superior.
Segundo o disposto no artigo 271º, nº3 da CRP, o dever de obediência cessa sempre e em qualquer circunstância em que a prática do ato ordenado pelo superior hierárquico, resulte na prática de um crime por parte do subalterno. Ou seja, verifica-se assim que, a própria Constituição abre uma exceção ao princípio de que, nos termos do artigo 266º, nº2 da mesma, a Administração se deva subordinar á lei. Melhor explicando, ao consagrar que o dever de obediência apenas cessa, quando implique a prática de um crime, a Constituição exige, desta forma, o cumprimento de ordens ilegais, destes que estas não constituam crime.
Contudo, o facto de se abrir uma exceção ao princípio da legalidade, não implica uma possível legalidade. Uma ordem que tenha sido atribuída por um superior hierárquico ao seu subalterno, se for ilegal, mesmo que tenha de ser acatada por este último, será alvo de responsabilização. Por um lado, é certo que o superior será sempre responsável pela ordem ilegal que transmitiu. Por outro lado, também é importante referir que, embora a sua culpa possa ser aliviada, o subalterno que cumpriu esta norma não fica livre de responsabilidade.
Comentário sobre a possibilidade de uma relação entre a hierarquia e a delegação de poderes
A delegação de poderes surge no âmbito do estudo relativo aos sistemas de organização administrativa, mais especificamente, no âmbito da concentração e desconcentração da administração.
A desconcentração é o processo de descongestionamento de competências, transferindo estas competências a funcionários ou a subalternos. É neste sentido, e no âmbito desta desconcentração, que surge o conceito de delegação de poderes, também denominado de delegação de competências.
Estando prevista no artigo 44º do CPA, a delegação de competências consiste na faculdade que um órgão da Administração tem de permitir, com fundamento na lei, que outro órgão ou agente pratique atos sobre matérias que são da sua competência. Esta faculdade deve preencher três requisitos:
· Primeiramente, deve existir uma lei habilitante, ou seja, uma lei que confirme, de facto, que o órgão em questão pode delegar as suas competências. Este requisito emana do facto das competências serem irrenunciáveis e inalienáveis, e, por isso, só pode haver delegação de poderes com fundamento na lei, cf. artigo 36º do CPA.
· Por outro lado, é preciso que existam dois órgãos ou um órgão e um agente, que sejam da mesma pessoa coletiva pública, ou até mesmo de pessoas coletivas públicas distintas, nas quais, um dos órgãos seja normalmente competente, o delegante, e o outro, seja eventualmente competente, o delegado.
· Finalmente, deve existir uma prática do ato de delegação propriamente dito, deve existir um ato pelo qual o delegante delega os seus poderes ao delegado, permitindo que este último pratique atos no âmbito da competência em causa.
Perante este conceito, importa agora responder à questão inicial: haverá alguma relação entre a hierarquia e a delegação de poderes?
Intuitivamente diria que sim, pode considerar-se que a hierarquia e a delegação de poderes se encontram intimamente ligadas, indo mais longe, considero que pode até considerar-se que, a existência de uma relação de hierarquia entre dois sujeitos, possa ser um pressuposto essencial para que haja delegação de poderes.
Em primeiro lugar, defendo a ideia de que a delegação de poderes é um instrumento que, logo à partida, pressupõe a existência de uma relação hierárquica, ou seja, para que o delegante possa delegar os seus poderes a um delegado, é necessário que exerça alguma forma de controlo sobre este último, ou que este lhe seja subordinado. Como prova deste argumento pode servir o disposto no artigo 44º, nº3 do CPA, que regulando sobre o poder de delegação, faz menção a relações de hierarquia.
Com base neste argumento, dir-se-ia que o superior hierárquico, sendo o delegante, pode transferir para o seu subalterno, o delegado, o exercício de uma competência que lhe pertence normalmente.
No seguimento também deste tema, poderia ainda dizer-se que a delegação de poderes em conjugação com a hierarquização dos órgãos serve como ferramenta de reforço à ação administrativa. Concretizando mais claramente, pode dizer-se que a delegação de poderes contribui para o bom funcionamento e eficácia da administração, pois abre portas a uma desburocratização e simplificação do trabalho dos superiores que, ao delegarem as suas competências com menor relevância, podem escolher dedicar-se com maior rigor àquelas que são as tarefas mais relevantes. Ou seja, na minha opinião, a hierarquia permite que a delegação de poderes seja um instrumento competente e que funcione de forma eficaz.
Conclusão
Concluindo, a Hierarquia pode ser vista como o modelo vertebral da organização administrativa vertical, essencial para a prossecução eficaz dos interesses coletivos. Esta relação jurídica, definida pelo poder de direção e o dever de obediência, assegura a coesão e o controlo interno da Administração.
No entanto, este poder encontra um limite incontornável: o Princípio da Legalidade, sendo o dever de obediência afastado perante ordens que impliquem a prática de um crime.
Finalmente, quanto à relação que considerei existir entre a hierarquia e o instituto da delegação de poderes, concluo que a hierarquia atua como um pressuposto facilitador e um mecanismo de controlo da Delegação de Poderes, tornando este instituto da desconcentração numa ferramenta mais eficaz.
Bibliografia
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2015
Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2020
Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992
Marta Candeias Ribeiro
Subturma 11
Nº71417
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