A Hierarquia Administrativa - a relação hierárquica e a aparente prevalência da vontade do superior

Regência – Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente – Prof. Pedro Santos Azevedo

Trabalho realizado por: Madalena Guerra Carmona Cardoso (PB11)

 

A Hierarquia Administrativa - Artigo Científico

 

A relação hierárquica e a aparente prevalência da vontade do superior

 

Considerações iniciais

 

            O presente artigo visa analisar os fundamentos que concretizam a hierarquia administrativa e as relações que a constituem, atentando aos diversos entendimentos doutrinários que tentam sustentar ou contrariar a irrelevância do carácter livre da vontade decisória do subalterno.

Hierarquia administrativa - identificação da relação de hierarquia

 

            A hierarquia administrativa, enquanto relação entre órgãos da Administração Pública que condiciona o desempenho da competência dos subalternos, corresponde a uma forma de organização consistente em escalonar os diversos órgãos que integram um ente público de um modo piramidal. Trata-se, portanto de um modelo de organização vertical, tendencialmente rígido, herdado da Administração Pública europeia continental latina, da influência da Igreja Católica e do Império Romano. Esta conceção de hierarquia é a regra na nossa organização administrativa, sendo excecionais os órgãos independentes no exercício da sua competência.

            No entanto, a hierarquia como forma de estruturação não se aplica somente às relações interorgânicas, aplicando-se antes, por igual, à disposição dos serviços. Nesse sentido, os serviços públicos podem organizar-se horizontalmente – com especialização de atividades ou tarefas –, ou territorialmente – atendendo à delimitação territorial das áreas de intervenção –, mas contando sempre com o facto de que sobre ambas as formas de organização prevalece a vertical ou hierárquica, que as condiciona.

            A hierarquia de serviços, para efeito de relacionamento entre órgãos e agentes ou entre agentes, corresponde a uma hierarquia interna – destina-se apenas a organizar internamente a pessoa coletiva e é desprovida de efeitos externos (nas relações com os particulares) –, enquanto a hierarquia de órgãos equivale a uma hierarquia externa – no sentido de respeitar a competências, cujo exercício se traduz na prática de atos externos, repercutíveis nas relações entre a Administração Pública e os particulares.

            Para além de ser um modelo de organização vertical, a hierarquia administrativa é sobretudo uma relação jurídica, relação essa que é estabelecida entre dois órgãos, um órgão e um agente, ou dois agentes – um superior e um subalterno –, tendo em vista prosseguir as atribuições da mesma pessoa coletiva e na qual avultam o poder de direção de um dos superiores e o dever de obediência do outro (o subalterno).

            A identificação da relação de hierarquia não deverá basear-se exclusivamente no facto de um órgão deter, por força da lei, algum ou alguns dos poderes típicos do vínculo hierárquico. Assim, o facto de, nos temos legais, um órgão deter uma competência para determinar ou impor que o outro órgão efetue uma diligência ou pratique um ato não equivale a tomar o primeiro como superior hierárquico do segundo.

            Consequentemente, a relação hierárquica pressupõe, numa primeira abordagem, a perceção clara da existência do tal modelo de organização vertical, em que a lei ou o regulamento coloca um órgão com competências externas e em posição subalterna face a outro órgão colocado em posição superior, na mesma cadeia vertical. Deste modo, a integração de um determinado órgão – dotado de competências externas e claramente ordenado abaixo de um outro órgão – numa cadeia vertical constitui a condição necessária e suficiente para que consubstancie uma relação de hierarquia.

            Nos casos em que a existência de uma cadeia hierárquica não se apresente inequívoca em termos de estrutura orgânica, poderá, todavia, admitir-se na mesma uma relação de hierarquia, se a lei ou o regulamento conceder a um órgão um poder de direção generalizada sobre a atuação de outro órgão, com competências externas próprias. Se um certo órgão detém o poder geral de emitir comandos vinculativos sobre o exercício da competência externa de um outro órgão, estaremos perante um poder hierárquico e um indício claro da presença de uma relação de hierarquia. Verificada a existência de uma relação de hierarquia entre dois órgãos, impõe-se, posteriormente, delimitar o conteúdo dessa relação e o âmbito dos poderes hierárquicos.

Conteúdo da relação hierárquica

 

            Tendo presente a definição de hierarquia administrativa enquanto modelo de desconcentração administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns – de acordo com a definição estabelecida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral –, cabe agora entender o vínculo jurídico que confere ao superior hierárquico o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência. 

            O poder hierárquico envolve uma posição de supremacia de um órgão sobre um outro, que se manifesta, fundamentalmente, através de poderes de intervenção do primeiro em domínios ou matérias que são da competência do segundo, já que a hierarquia administrativa constitui uma relação que tem por base uma competência.

            O artigo 3º/2 da Lei nº 4/2004, de 15 de janeiro – que visa estabelecer os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração direta do Estado – estabelece como poderes hierárquicos os poderes de direção, substituição e revogação. Porém, trata-se de uma formulação genérica que contempla uma possibilidade, mas da qual não decorre que todos os poderes hierárquicos nela enunciados existam constantemente e em todos os casos – segundo a interpretação do Professor Pedro Costa Gonçalves. Na realidade, a latitude dos poderes hierárquicos depende da natureza da relação do órgão subalterno com as suas competências, pelo que, sem prejuízo dessas variações, poderão considerar-se outros poderes hierárquicos.

            Como todas as relações jurídicas, a hierarquia comporta situações jurídicas ativas – pertencentes à titularidade do superior hierárquico, correspondendo aos seus poderes – e situações jurídicas passivas – das quais é titular o subalterno e que correspondem aos seus deveres. 

            De acordo com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, deverão ser tidos em consideração enquanto principais poderes do superior hierárquico: o poder de direção, constituinte da situação jurídica ativa mais relevante ao caracterizar a essência da relação hierárquica, uma vez que corresponde ao poder de dar ordens ou instruções que produzem efeitos internos; o poder de inspeção, que se traduz na fiscalização contínua da atuação do subalterno, sendo uma poder instrumental que se segue ao poder de direção; o poder de supervisão, correspondente à suscetibilidade de revogar ou suspender os atos praticados pelo subalterno; o poder de decidir recursos, que, ligado ao poder de supervisão, permite a reapreciação dos casos decididos pelo subalterno; o poder de decidir conflitos de competência, inserido na própria relação hierárquica; e, por último, o poder excecional de substituição, através do qual o superior hierárquico poderá substituir atos do subalterno, mediante autorização legal.

            Já relativamente aos deveres impostos ao subalterno, poderá fazer-se uma contraposição aos poderes do superior hierárquico, mediante a qual se chegará à conclusão de que é o dever de obediência do subalterno que constitui a situação jurídica mais relevante dentro da relação hierárquica – ainda que existam outros deveres, também relevantes, como o dever de zelo e o dever de correção. 

O dever de obediência tem como conteúdo o cumprimento das ordens e instruções emanadas do superior hierárquico, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal, pelo que os pressupostos do mesmo passam pela competência do autor das ordens ou instruções, a forma prescrita na lei e o conteúdo versando sobre matéria de serviço, respetivamente.

Contudo, é justamente no âmbito do dever de obediência atinente às situações jurídicas pertencentes à titularidade do subalterno que surge uma forte controvérsia doutrinária, relativa à atuação que este deverá adotar, caso a ordem ou instrução prescrita pelo seu superior hierárquico se encontre viciada no que concerne à vontade, ao objeto ou ao conteúdo da mesma.

Construções dogmáticas face a ordens ou instruções viciadas

 

            Na sequência de um possível excesso de orientação hierárquica, a doutrina tem tomado diversas posições na definição da própria relação que constitui a hierarquia, fazendo surgir duas teses opostas – a hierárquica e a legalista –, que pretendem responder ao problema: Se a ordem ou instrução do superior hierárquico, apesar de conforme à lei quanto aos pressupostos e elementos referidos, estiver viciada quanto à vontade, ao objeto e ao conteúdo da mesma, o que poderá o subalterno fazer?

            De acordo com a orientação hierárquica – defendida por autores como Otto Mayer –, a relação de hierarquia não se pode esvaziar pela possibilidade de o subalterno proceder ao juízo de legalidade da conduta do superior. Esta noção poderá ser observada de acordo com uma perspetiva extrema, em que se rejeita por completo a desobediência do subalterno a ordens ou instruções alegadamente ilegais, ou numa vertente mais moderada, comportando o direito de respeitosa representação dos subalternos junto dos superiores, exercido antes do cumprimento de ordens ou instruções alegadamente ilegais, visando suscitar a sua reconsideração e virtual modificação.

            Já na conceção legalista – apoiada pelo Professor João Telo de Magalhães Colaço – o subalterno deve, total ou parcialmente, cessar o dever de obediência, nas situações em que as ordens ou instruções que lhe são atribuídas pelo superior hierárquico sejam consideradas ilegais, dado o primado do princípio da legalidade sobre o princípio hierárquico. À semelhança da primeira tese apresentada, esta também poderá ser apreciada segundo um entendimento mais radical, em que o dever de obediência cede sempre perante a necessidade de cumprimento da lei, ou através de uma vertente minimalista, em que a afirmação da prevalência da lei só é relevante em caso de atuações que envolvam a prática de crimes.

Regime legal aplicável a ordens ou instruções viciadas

 

            Analisadas as conceções desenhadas pela doutrina para dar resposta ao problema central desta exposição, cabe agora saber o regime vigente no Direito português. Nesse sentido, a regra geral é a da cessação do dever de obediência a ordens ou instruções ilegais no entendimento do subalterno, segundo o disposto no artigo 271º/2 e 3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) – tendo presente que tais vícios atingem o aspeto fundamental da relação hierárquica, ao colocarem em causa os seus pressupostos.

            Para além disso, não têm de ser desempenhadas ordens ou instruções que se encontrem abrangidas por atos nulos, segundo o disposto no artigo 161º/1 e 2 do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA). Dentro dos casos de nulidade, merecem referência, dado o âmbito em causa, a implicação da prática de crime (alínea c), a coação exercida sobre o autor da ordem ou instrução (alínea f) e a violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais (alínea d), motivo pelo qual fica justificado o incumprimento do dever de obediência.

            Em circunstâncias excecionais, em que o não cumprimento do dever de obediência pelo subalterno de uma ordem ou instrução julgada ilegal é aparentemente ilegítimo, este dispõe de direito de representação ao superior, a ocorrer nos termos do artigo 177º/1 e a 4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante LGTFP). Este direito poderá reportar-se a ordens ou instruções, verbais ou escritas, devendo conter a reclamação contra a sua ilegalidade ou exigência da transmissão ou confirmação por escrito. De qualquer modo, deve o subalterno fazer expressa menção à ilegalidade das ordens ou instruções em causa.

            Desta forma, poderá concluir-se que o legislador adotou uma orientação legalista mitigada, motivada pelo primado do princípio da legalidade. Os desvios a esse primado correspondem à anulabilidade dos atos que contêm as ordens ou instruções viciadas e quando os vícios não se prendam com elementos dos atos que constituam pressupostos da própria relação hierárquica. Ainda assim, de forma a impedir que o subalterno se converta em juiz da legalidade do comportamento do superior hierárquico, a apreciação da legalidade da conduta do mesmo é da competência exclusiva dos tribunais administrativos.

            Em qualquer situação na qual o dever de obediência cesse, dá-se a confirmação da causa de justificação do seu não acatamento. Consequentemente, verificada uma causa de justificação, deixa de existir um ato ilícito por parte do subalterno, no sentido de gerar a sua responsabilidade civil, que parecia justificar-se na eventualidade da sua conduta produzir danos na esfera jurídica de particulares (ao acatar ordens ou instruções). Do mesmo modo, deixa de existir também essa responsabilidade no caso do exercício direto de representação, quando as ordens ou instruções tenham de ser cumpridas, por deixar de se verificar a culpa do subalterno – em ambos os casos, não se gera responsabilidade civil do subalterno envolvido, por falta de verificação de um dos seus requisitos.

            Por fim, no âmbito do regime legal aplicável, cabe somente dar ênfase ao facto de que as causa de justificação não traduzem a negação do princípio da legalidade, antes reafirmando-o, uma vez que as mesmas só valem pelo seu acolhimento legal, representando a primazia da legalidade administrativa sobre a relação hierárquica.

A prevalência da vontade do superior e a hierarquia congelada

 

            Tal como foi previamente mencionado, aquando da exposição das construções dogmáticas principais atinentes a um possível excesso de orientação hierárquica, são várias as perspetivas doutrinárias que visam explicar qual o limite da prevalência da vontade do superior hierárquico. Nesse contexto, fará agora sentido fazer-se alusão ao que será uma das posições mais criticadas pela restante doutrina, que é aquela que foi desenvolvida e exposta pelo Professor Paulo Otero.

            A posição do Professor Paulo Otero quanto a esta matéria passa por crer que, decorrente da suscetibilidade do superior hierárquico emanar comandos hierárquicos sobre toda a competência discricionária ou legalmente vinculada do subalterno e deste se encontrar adstrito a um dever de obediência ilimitado, o superior hierárquico tem competência para dispor da vontade decisória do subalterno – conceção que terá agora espaço para ser desenvolvida e explanada.

            Por vezes, de acordo com o enunciado pelo autor, a lei confere a um órgão a possibilidade de escolher entre diversas alternativas, igualmente possíveis, aquela que, teleologicamente orientada por si, se apresenta mais adequada à prossecução do interesse público, excluindo a lei qualquer controlo jurisdicional sobre o mérito da decisão. Todavia, pode acontecer que seja a própria lei a determinar a solução mais conveniente ao interesse público, prescindindo da apreciação subjetiva do mérito da decisão por parte de órgãos administrativos, vinculados a executar a vontade do legislador. Desta forma, o órgão administrativo está adstrito à tarefa de executar a vontade da lei, consistindo este confinamento à competência administrativa vinculada.

            Com base nestas observações, poderá declarar-se resultar a vontade subjacente ao conteúdo da decisão administrativa da autonomia pública – vontade psicológica do seu autor – e da vinculação – vontade resultante da lei. Por isso, a vinculação e a autonomia pública surgem como áreas de ação diferenciadas, mas que coexistem nas decisões administrativas.

            Ainda assim, no âmbito da autonomia pública, a lei não atribui o mesmo valor de vontade a todos os órgãos, pelo que alguns deles têm uma vontade jurídica prevalecente sobre a vontade de outros; da mesma forma, mas de outro prisma, existem órgãos cuja vontade é desvalorizada perante a vontade de outros. Deste modo, a autonomia pública integra uma graduação de vontades legalmente determinada, como forma de garantir unidade às diversas manifestações de vontade dos órgãos, uma vez que, sem essa graduação, qualquer contradição entre vontades seria insuperável. 

            Enquanto critério de graduação da vontade dos órgãos administrativos surge, precisamente, a hierarquia administrativa, como relação jurídico-funcional que dá prevalência à vontade do superior sobre a vontade dos seus subalternos, decorrente da sua titularidade de um poder de direção sobre toda competência dos últimos, os quais se encontram vinculados a um dever de obediência ilimitado.

            Consequentemente, segundo a lógica estabelecida pela perspetiva doutrinária em causa, a prevalência da vontade do superior hierárquico decorre da sua presunção pela lei enquanto vontade mais qualificada e melhor concretizadora do interesse público, comparativamente com vontade do subalterno. Nesse sentido, a lei permite ao superior dirigir e controlar a atividade do subalterno e estabelece o carácter ilimitado do dever de obediência, acautelando os resultados da execução dessa vontade.

            Relativamente ao contexto concreto de aplicação do princípio da prevalência da vontade do superior, estão abrangidas todas as áreas de competência do subalterno – decorrente da existência de uma identidade de competência material interna entre superior e subalterno, que traduz um efeito do conteúdo e âmbito do poder de direção – e mostra-se suscetível incidir sobre todo o processo decisório.

            Para além de determinar a oportunidade de iniciativa do processo decisório, o superior hierárquico poderá fixar o fim legal, interpretando ele próprio a lei. Mesmo que ocorra um erro involuntário de interpretação ou que haja um desvio consciente do poder subjacentes a um comando hierárquico, o subalterno não deixa de estar vinculado ao seu dever de obediência – justificando-se a sua qualificação como ilimitado, na construção dogmática em exposição. 

Simultaneamente, a intervenção do superior hierárquico pode ir mesmo até à imposição de uma determinada solução preferencial ao subalterno. Além disso, a prevalência da vontade do superior hierárquico poderá ainda manifestar-se sobre a própria ponderação final do processo de decisão, ainda que a prática do respetivo ato externo seja vinculado por lei. Por fim, a vontade prevalecente do superior mostra-se também suscetível de se debruçar sobre o próprio momento da prática do ato, respetiva forma e formalidades, mesmo que todos estes termos estejam estabelecidos na lei.

            Rematando, a hierarquia administrativa, ao fazer prevalecer a vontade do superior e criando um dever de obediência ilimitado dos subalternos, mostra-se passível de alterar o processo de decisão dos órgãos administrativos. No entanto, poderão existir graus de intensidade quanto à essa mesma prevalência da vontade do superior, decorrentes de se verificar uma situação de hierarquia perfeita ou debilitada. De qualquer modo, é de acordo com a primeira que poderá surgir a hierarquia congelada – concebida num cenário de prevalência total da vontade administrativa do superior hierárquico sobre todo o processo decisório.

            Nesse sentido, a hierarquia administrativa encerra um duplo efeito ao nível do processo de decisão. Por um lado, permite que o órgão superior faça prevalecer a sua vontade em todas as fases do processo decisório da competência do subalterno, mesmo que o primeiro não tenha competência para emitir um ato externo sobre as matérias em causa. Por outro, possibilita retirar ao subalterno a sua margem de livre decisão, tornando a sua vontade subordinada à vontade do superior, ainda que juridicamente continue o subalterno a ser o único órgão com competência externa sobre a matéria.

            Com efeito, o superior hierárquico tem a possibilidade de orientar, condicionar, fixar ou modificar todos os aspetos da vontade do subalterno no âmbito do processo decisório. É, precisamente, tal competência do superior hierárquico que justifica a já mencionada identidade de competência material interna entre superior e subalterno, a qual permite que prevaleça em termos definitivos a vontade do primeiro sobre todas as matérias e fases do processo decisório, mesmo naquelas onde carece de competência externa. 

            No sentido de garantir a prevalência da vontade do superior hierárquico, que é constantemente mencionada e defendida pelo Professor Paulo Otero, cabe agora saber se essa terá algum limite, no que diz respeito às ordens ou instruções possivelmente ilegais.

            De acordo com a visão do autor, ao estabelecer um dever de obediência ilimitado, a lei tornou legal o cumprimento de comandos hierárquicos ilegais. Isto significa que a prevalência da vontade do superior hierárquico não se manifesta somente face à vontade do subalterno, alargando-se à própria lei. 

Se o subalterno estiver legalmente vinculado a obedecer a comando hierárquicos ilegais, parece significar que, quanto a este órgão, a vontade do superior hierárquico prevalece sobre a própria lei. Contudo, uma tal prevalência dessa vontade sobre a lei não significa uma exceção ao princípio da legalidade. Uma análise minuciosa permite verificar que a prevalência da vontade do superior hierárquico tem como fundamento uma outra norma legal, sendo essa aquela que diz existir dever de obediência a comandos hierárquicos ilegais. Deste modo, a referida primazia da vontade do superior não constitui qualquer derrogação ao princípio da legalidade, decorrendo antes da mesma. Em qualquer caso, a hierarquia administrativa desloca para o superior hierárquico o centro da vontade juridicamente relevante no processo decisório sobre matérias da competência externa dos subalternos.

Verificando-se a irrelevância da vontade do subalterno face à do superior, o Professor Paulo Otero faz questão de reconhecer, ainda assim, a existência de um pequeno espaço de autonomia do subalterno, independente da vontade do superior, resultante do (já mencionado) exercício do direito de respeitosa representação – que permite a exclusão de responsabilidade do subalterno, em situações de cumprimento de comandos hierárquicos ilegais. Ainda que a exclusão da responsabilidade não seja uma manifestação da vontade do subalterno, o direito de respeitosa representação resulta da lei e corresponde a uma faculdade de utilização discricionária – este exercício constitui a única faculdade integrante de uma autonomia pública perfeita do subalterno.

A faculdade de o subalterno escolher entre obedecer ao comando ou sujeitar-se a responsabilidade disciplinar ou criminal por desobediência, não constitui qualquer espaço de autonomia pública, uma vez que desobedecer é violar os limites da legalidade, fora dos quais não há autonomia pública. Tendo presente o exposto, poderá concluir-se que o subalterno detém uma autonomia da vontade sempre dependente da vontade do superior, salvo quanto ao exercício do direito de respeitosa representação.

Críticas à prevalência da vontade do superior hierárquico

 

            No seguimento daquilo que foi enunciado aquando do início da exposição da doutrina do Professor Paulo Otero, foram várias as objeções levantadas pela restante doutrina, pelo que será sensato agora mencioná-las.

            O Professor Marcelo Rebelo de Sousa defende que não é correta a visão da hierarquia administrativa que nela faz avultar a competência do superior hierárquico como dispondo plenamente da vontade decisória do subalterno – como sustenta o Professor Paulo Otero. Esta crítica resulta da própria essência da relação hierárquica e do dever de obediência em particular, dado que se trata de um dever e não de uma sujeição, que pressupõe liberdade de escolha e, consequentemente, suscetibilidade de violação.

            Para além disso, os atos do subalterno de acatamento de ordem ou instrução exercidos no âmbito de uma competência legalmente fixada são encarados pela lei como uma manifestação da vontade dos seus autores, pelo que podem estar viciados em elementos não determinados por atos do superior hierárquico, como a vontade e a forma.

            Por último, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa sustenta ainda que o regime das causas de justificação e de desculpabilidade demonstra que a hierarquia administrativa, não só não exclui o tratamento autónomo pelo Direito da atuação do subalterno, como o faz realçar, em termos de poder afastar a respetiva responsabilidade civil. Acrescenta, nesse sentido, que se, quanto às causas de justificação, pode ser precisa a declaração de nulidade das ordens ou instruções pelo subalterno, quanto às causas de exclusão de culpa, maior é o apelo à livre atuação.

            Outro autor que tece uma ponderação negativa à doutrina da prevalência da vontade do subalterno é o Professor Diogo Freitas do Amaral, que não aceita a conceção que considera que o traço característico da posição da supremacia do superior hierárquico se cifra na competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos subalternos – estabelecendo o Direito Administrativo a irrelevância do carácter livre da vontade decisória dos subalternos.

            Nesse sentido, o Professor Freitas do Amaral defende que o subalterno não é um autómato, sendo um ser racional e livre, moral e juridicamente responsável pelas suas decisões. Ademais, ainda que a vontade do superior hierárquico tenha mais força jurídica que a do subalterno, esta não pode dispor da última, nem a pode substituir, uma vez que o subalterno é que decide, livremente, se obedece ou não às ordens do superior hierárquico (ainda que a sua desobediência possa gerar sanções ou outras consequências de ordem variada).

            A prova de que o subalterno não é mecanicamente obediente está na competência que a lei lhe confere para examinar a legalidade de todos os comandos hierárquicos – reconhecida pelo Professor Paulo Otero – e para, em certos casos, recusar o cumprimento de determinadas ordens do superior. Mesmo nos momentos em que o subalterno atua no âmbito do dever de obediência estrito de ordens legais emanadas dos seus superiores, não é irrelevante o carácter livre e esclarecido da vontade por ele manifestada. Se o subalterno tomou a decisão afetada por erro, dolo ou coação, essa decisão tem de ter-se por inválida à face da ordem jurídica, apesar de coincidir plenamente com o conteúdo do comando hierárquico, e a existência desta não pode impedir a anulação ou a declaração de nulidade da decisão inquinada por qualquer vício da vontade relevante.

            No entanto, o Professor Freitas do Amaral concorda com o Professor Paulo Otero nos termos em que a lei confere valores jurídicos distintos às diversas vontades dos órgãos administrativos, fazendo surgir a hierarquia administrativa como critério da graduação da vontade decisória dos órgãos da Administração Pública. Contudo, nem sempre o superior hierárquico poderá assegurar a prevalência da sua vontade sobre todas as matérias de competência do subalterno, como nas situações em que o mesmo seja titular do direito ou dever de desobediência. Dessa forma, o superior não dispõe da vontade do subalterno, nem o carácter livre e esclarecido desta é irrelevante para o Direito Administrativo.

Considerações finais

 

            Em síntese, a perspetiva doutrinária do Professor Paulo Otero – alvo principal da exposição presente – visa estabelecer uma noção jurídico-funcional da hierarquia administrativa, que se rege (i) por um poder de direção pertencente ao superior hierárquico que lhe confere a suscetibilidade de limitar toda a margem de discricionariedade conferida por lei ao subalterno e (ii) pela imposição de comandos hierárquicos que gozam de um dever de obediência ilimitado, assistidos pela garantia de poderes de controlo do respetivo superior e da responsabilidade em caso de desobediência – dever de obediência este que assegura ao superior hierárquico a prevalência da sua vontade sobre a imperatividade normativa das áreas de vinculação legal e que faz com que o subalterno esteja adstrito a qualquer ordem ou instrução, mesmo quando ilegais.

Ponderadas as diversas perspetivas face a uma possível prevalência da vontade do superior hierárquico e analisados os fundamentos concretizadores das relações de hierarquia administrativa, acredito que seja sensato afirmar-se que a visão legalista mitigada adotada pelo legislador é a correta para resolver casos em que as instruções ou ordens atribuídas ao subalterno pelo seu superior hierárquico possam constituir algum tipo de ilegalidade. 

Por fim, pesando agora o meu entendimento quanto à ideia estabelecida pelo Professor Paulo Otero, estou em crer que não será possível declarar a irrelevância da livre vontade decisória do subalterno face a uma vontade provinda do seu superior hierárquico, dado que o primeiro poderá sempre alertar para a possível ilegalidade do comando que lhe foi instruído ou, em situações extremas, proceder à desobediência – ainda que esta acarrete consequências.

Bibliografia

Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999.

Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992.

Paulo Otero, Hierarquia Administrativa e Substituição Hierárquica, Volume I, 1989.

Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2020.

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2015.