A desconcentração da administração: a delegação de poderes e a sua natureza jurídica
1. Considerações iniciais
O sistema de desconcentração é um dos diversos sistemas de organização administrativa de uma certa pessoa coletiva pública. O presente comentário terá como principal foco a delegação de poderes que é originária deste tipo de organização, bem como as questões que se levantam quanto à sua natureza jurídica.
2. Conceito de desconcentração
A desconcentração, contrariamente à concentração, traduz-se num sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, o que significa que a grande base deste sistema é a organização vertical dos serviços públicos, da qual resulta a hierarquização dos órgãos.
Esta administração desconcentrada tem como principal objetivo um descongestionamento de competências, ou seja, em vez do superior hierárquico concentrar em si a competência para tomar todas as decisões, também são conferidos aos subalternos alguns destes poderes decisórios. Concretizando de forma mais clara pode dizer-se que a desconcentração é a distribuição das diferentes competências pelos diferentes graus de hierarquia de uma pessoa coletiva pública.
3. A delegação de poderes
É no âmbito desta desconcentração que surge o conceito de delegação de poderes ou delegação de competências.
Concretiza o artigo 44º do CPA que a delegação de competências consiste na capacidade que um órgão tem, mediante uma lei habilitante, não só de praticar determinados atos respeitantes ao que lhe é competente, como também de delegar parte dessa mesma competência a outro órgão ou agente.
Questão que foi alvo de grande discussão por parte da doutrina, foi a de saber qual é, de facto, a natureza jurídica deste instituto.
4. Natureza jurídica
Sintetizando, é possível constatar que existem três principias teses sobre a natureza jurídica da delegação de poderes.
Em primeiro lugar, a tese da alienação que define a delegação de poderes como um ato de transmissão e alienação de competências do delegante (órgão originalmente competente) para o delegado. Ou seja, a titularidade dos poderes transfere-se, por força desta mesma titularidade e com fundamento na lei de habilitação, para a esfera do delegado.
Desta forma, ao delegar os seus poderes, o órgão delegante deixa de ser competente para praticar os atos que foram alvo de delegação, ou seja, perde a competência. É com este facto que se prende a rejeição por parte maioria da doutrina e pela própria lei. O artigo 49º, nº2 do CPA, ao consagrar que o delegante tem o poder de avocar, anular, revoar ou substituir os atos do delegado, invalida a possibilidade de o delegado deixar de ser competente porque prova que, mesmo depois de delegar, este continua a ter o controlo da competência na sua esfera.
A segunda tese chama-se tese da autorização. Esta tese, defendida por André Gonçalves Pereira e por Marcello Caetano, prevê que a lei habilitante confere ao delegado uma competência condicional sobre as matérias em que permite a delegação, isto é, existe já uma pré competência. Assim, o delegado, que já é titular da competência, apenas pode exercê-la com a permissão do delegante. Posto isto, a delegação é, no âmbito desta tese, um ato de permissão para o exercício de uma competência e, por isso, tal ato terá a natureza de uma “autorização”.
Esta tese também foi alvo de críticas por parte da doutrina por ser insuficiente. Classificar a delegação como um mero ato de permissão retira-lhe o seu verdadeiro valor, uma vez que a delegação cria uma competência nova na esfera do órgão delegado.
Finalmente, aquela que tem sido a tese mais aceite pela generalidade da doutrina, em especial pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, a tese da transferência de exercício. Segundo esta tese, a delegação não é uma alienação nem uma autorização, é, na verdade, uma competência alheia do delegante. Ou seja, a delegação não é uma competência própria do delegado e, por isso, trata-se da transferência, não da titularidade dos poderes, mas sim do exercício dos poderes.
5. Considerações finais
Após análise de todas estas construções doutrinárias, cabe-me tomar posição pela tese da transferência de exercício. Primeiramente porque me parece que esta tese é aquela que se encontra em maior harmonia com a lei, isto é, esta é a tese com maior correspondência com aquele que é o regime legal da delegação de poderes previsto pelo Código de Procedimento Administrativo (CPA).
Por outro lado, parece-me ainda de elevada relevância o facto desta posição assegurar que a delegação de poderes responda ao propósito de eficiência do sistema de desconcentração, assegurando ao mesmo tempo o controlo e a responsabilidade institucional do órgão competente por lei.
Bibliografia
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2015
Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2020
Marta Candeias Ribeiro
Subturma 11
Nº 71417
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