Análise Acórdão do STA n°1 - Letícia Barbudo

  

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

Ano letivo: 2025/2026

Regente: Vasco Pereira da Silva

Assistente: Francisco Paes Marques

DIREITO ADMINISTRATIVO II

Análise do Acórdão do STA de 12 de Outubro de 2022 

(Processo n°03110/09.5BCLSB)

 

No âmbito do Direito Administrativo, a distinção entre discricionariedade administrativa e aplicação de conceitos jurídicos indeterminados assume uma grande relevância, sobretudo no que respeita aos limites do controlo jurisdicional da atuação da Administração Pública. Por isso, a intensidade do controlo exercido pelos tribunais depende, em larga medida, da natureza do poder exercido pela Administração.

Esta ideia de discricionariedade, no meu entendimento, corresponde à liberdade que a Administração Pública possui, dentro dos limites da lei, para escolher entre várias soluções juridicamente admissíveis aquela que melhor prossegue o interesse público, com base em critérios de conveniência e oportunidade. Esta liberdade não é arbitrária, mas antes uma margem de decisão conferida pelo legislador, que se justifica pela impossibilidade de a lei prever todas as situações concretas. Por outro lado, existem casos em que a lei recorre a conceitos jurídicos indeterminados, como “interesse público”, “urgência” ou “razões económicas válidas”. Nestas situações, não se pretende atribuir uma margem de escolha à Administração, mas antes exigir uma operação de concretização jurídica do conceito à luz do caso específico. A distinção entre estas duas figuras é essencial, pois enquanto a discricionariedade implica um controlo jurisdicional limitado, a aplicação de conceitos jurídicos indeterminados admite um controlo jurisdicional pleno.

Neste contexto, surge o Acórdão do STA de 12 de outubro de 2022, no qual podemos analisar e averiguar precisamente se a avaliação de “razões económicas válidas”, no âmbito da transmissão de prejuízos fiscais em operações de fusão, constitui um caso de discricionariedade técnica ou antes a aplicação de um conceito jurídico indeterminado. 

Este caso tem origem numa operação de fusão por incorporação realizada em 2005, na qual uma sociedade incorporou outra que apresentava prejuízos fiscais no montante de 751.620.93 euros. Na sequência da fusão, foi apresentado um pedido ao Ministro das Finanças para autorização da transmissão desses prejuízos fiscais, ao abrigo do artigo 69.º do Código do IRC. A Administração Tributária indeferiu o pedido, com fundamento na inexistência de “razões económicas válidas”, alegando ainda que a sociedade incorporada apresentava um património líquido negativo. A sociedade impugnou a decisão, tendo obtido provimento no Tribunal Central Administrativo Sul. Inconformada, a Fazenda Pública recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo. 

De um ponto de vista jurídico, o caso enquadra-se no artigo 69.º do CIRC, que condiciona a transmissibilidade de prejuízos fiscais à existência de razões económicas válidas e à integração da operação numa estratégia empresarial com efeitos positivos na estrutura produtiva. Mas, por outro lado, este regime resulta da transposição da Diretiva 90/434/CEE (atualmente Diretiva 2009/133/CE), que consagra o princípio da neutralidade fiscal nas operações de fusão, permitindo a sua derrogação apenas quando esteja em causa fraude ou evasão fiscal. A interpretação deste regime foi densificada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, designadamente nos casos Foggia e Euro Park.

A principal questão consiste em determinar se, ao apreciar a existência de “razões económicas válidas”, a Administração Tributária atua no exercício de um poder de discricionariedade técnica, implicando um controlo jurisdicional limitado, ou se, pelo contrário, está perante a aplicação de um conceito jurídico indeterminado, sujeito a controlo jurisdicional pleno.

O Supremo Tribunal Administrativo rejeita a tese da Fazenda Pública, afirmando que o conceito de “razões económicas válidas” não configura uma situação de discricionariedade técnica.

Em primeiro lugar, o Tribunal destaca que este conceito tem origem no Direito da União Europeia, sendo uma parte integrante de um regime jurídico que visa assegurar a neutralidade fiscal das operações de reorganização societária. Deste modo, não se trata de um conceito aberto à livre apreciação da Administração, mas antes de um conceito jurídico com conteúdo próprio, densificado pela jurisprudência europeia.

Em segundo lugar, o STA sublinha que a simples existência de uma vantagem fiscal não é suficiente para afastar a aplicação do regime de neutralidade. Para tal, é necessário demonstrar que a obtenção dessa vantagem constitui o objetivo principal ou predominante da operação, cabendo esse ónus à Administração Tributária.

Assim sendo, conclui que a aplicação do conceito de “razões económicas válidas” não envolve qualquer margem de livre decisão, mas sim uma operação de subsunção jurídica plenamente sindicável pelos tribunais. Consequentemente, o controlo jurisdicional não se limita à verificação de erro manifesto, podendo abranger a reapreciação integral dos pressupostos de facto e de direito.

No caso concreto, o STA verificou que existiam efetivas razões económicas para a realização da fusão, nomeadamente a racionalização de estruturas, a redução de custos e exigências de supervisão prudencial. Por outro lado, a Administração baseou a sua decisão em pressupostos incorretos, designadamente a alegada existência de património líquido negativo, que não se confirmou.

Assim, o Tribunal concluiu pela ilegalidade do indeferimento, rejeitando provimento ao recurso da Fazenda Pública e confirmando a decisão do tribunal recorrido.

O acórdão apresentado é essencial para a delimitação do conceito de discricionariedade administrativa. À primeira vista, a expressão “razões económicas válidas” poderia ser interpretada como um conceito indeterminado suscetível de preenchimento pela Administração, eventualmente com recurso a critérios técnicos. Tal poderia justificar a existência de uma margem de livre apreciação. Porém, como bem assinala o STA, nem todos os conceitos indeterminados implicam discricionariedade. A existência de discricionariedade depende de uma efetiva intenção do legislador de atribuir à Administração uma margem de escolha entre várias soluções possíveis, o que não se verifica neste caso. De facto, tratando-se de um conceito de origem europeia, cujo conteúdo foi densificado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, não existe espaço para uma valoração autónoma por parte da Administração. Assim, a sua atuação encontra-se juridicamente vinculada à interpretação do Direito da União, o que justifica a sujeição a um controlo jurisdicional pleno.

Por outro lado, a posição defendida pela Fazenda Pública, no sentido de considerar a situação como um caso de discricionariedade técnica, implicaria uma limitação significativa do controlo jurisdicional, podendo comprometer a efetividade da tutela dos direitos dos particulares. Tal solução seria dificilmente compatível com o princípio da legalidade e com as exigências do Direito da União Europeia.

Importa ainda corrigir uma ideia frequentemente associada à discricionariedade, nomeadamente a de que os atos discricionários não são insindicáveis. Pelo contrário, são sempre suscetíveis de controlo jurisdicional, ainda que este seja mais limitado, incidindo sobre aspetos como o erro manifesto, a violação de princípios gerais ou o desvio de poder. No presente caso, porém, não se colocava essa questão, uma vez que não existia qualquer margem de discricionariedade, sendo esta ideia apenas importante de compreender. 

Assim, o acórdão contribui de forma clara para a distinção entre discricionariedade e conceitos jurídicos indeterminados ao reforçar a ideia de que a indeterminação linguística não equivale, por si só, à atribuição de liberdade decisória à Administração.

Em suma, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu corretamente ao considerar que a avaliação das “razões económicas válidas” não constitui um caso de discricionariedade técnica, mas antes a aplicação de um conceito jurídico indeterminado de origem europeia, sujeito a controlo jurisdicional pleno. O acórdão reafirma a centralidade do princípio da legalidade e a importância do controlo jurisdicional na garantia da conformidade da atuação administrativa com o Direito da União Europeia. Além disso, contribui para uma melhor delimitação dos conceitos de discricionariedade e de conceito jurídico indeterminado, clarificando que apenas a primeira implica uma verdadeira margem de escolha administrativa. Deste modo, trata-se de uma decisão relevante tanto do ponto de vista prático como teórico ao consolidar uma interpretação que reforça a proteção dos particulares face à Administração e assegura a aplicação uniforme do Direito europeu.

Trabalho realizado por: Letícia Müllich Barbudo

Turma B, Subturma 11

Bibliografia/Web grafia: 

- FREITAS DO AMARAL, D. (2015). Curso de Direito Administrativo (Vol.I, 4°ed.). Almedina. 

- FREITAS DO AMARAL, D. (2018). Curso de Direito Administrativo (Vol.II, 4°ed.). Almedina. 

- AROSO DE ALMEIDA, M. (2024). Teoria Geral do Direito Administrativo. Almedina. 

- CORREIA, S. & PAES MARQUES, F. (2021). Noções de direito administrativo. (Vol. I, 2°ed.). Almedina 

- CORREIA, S. & PAES MARQUES, F. (2025). Noções de direito administrativo. (Vol. II,2°ed.). Almedina